资料图 “十三五”规划被外界赋予多项重大使命的同时，也面临错综复杂的局面。目前，各省市已经启动十三五规划的编制工作，并召开相应的专题工作会议。不过，21世纪经济报道记者了解到，地方在十三五规划的的编制过程中仍然面临许多“难题”，在新环境下，如何与国家规划想衔接、将规划做深做实已经成为地方政府面临的一大压力。 本报记者刘东胡欣欣上海报道 “十二五”规划进入收官之年，明年，新的“十三五”规划就将实施。 “十三五”规划被外界赋予多项重大使命，例如，规划覆盖的五年是实现2020年全面实现小康社会建设目标的关键期，同时也是中国经济实现转型升级的关键时期。但同时，十三五规划也面临错综复杂的局面，国内外环境相比“十二五”期间已经发生了较大变化、新一届政府的执政理念等因素，对“十三五”规划的制定提出了新的要求。 目前，各省市已经启动十三五规划的编制工作，并召开相应的专题工作会议，国家发改委也已公布《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》等相关文件，并开通“建言‘十三五’”微信公众平台，鼓励公众参与国家十三五规划的编制。 不过，21世纪经济报道记者了解到，地方在十三五规划的编制过程中仍然面临许多“难题”，在新环境下，如何与国家规划相衔接、将规划做深做实已经成为地方政府面临的一大压力。 适应新常态要求 “新常态、小康社会、创新”等已经成为地方十三五规划编制中的“热词”。 以重庆为例，3月24日，重庆召开十三五规划编制专题会议，会议指出，在新常态下制定“十三五”规划，要注重科学定位，体现时代特征，融入国家发展战略。要科学制定发展目标，积极稳妥确定经济发展速度，更加重视提高人民生活水平，确保实现全面建成小康社会。要注重抓好动力转换，统筹投资、消费、出口，强化改革、开放、创新，形成经济发展的“混合动力”，推动经济发展平稳换挡、结构升级和方式转变。要注重推进新型城镇化，要充分体现五大功能区域特色，进一步优化城镇体系，完善资源配置。 早在去年四月，发改委就已经召开全国“十三五”规划编制工作电视电话会议，发改委主任徐绍史要求，编制工作必须与时俱进、改革创新，在规划性质和功能定位、规划编制方法和程序、规划内容和表现形式等各方面积极探索、大胆创新，强化全球视野和战略思维，正确处理好政府与市场的关系，科学设定规划目标指标，积极推进市县规划体制改革，坚持开放民主编制规划。 不过，“十三五”规划所面临的国际和国内环境，相较“十二五”已经发生了巨大变化。 国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成告诉21世纪经济报道记者，国内外形势和国家的要求发生了变化，在实际中，国家形成了新常态，经济进入中高速增长，实际上地方压力比国家要大，地方容易纠结如何确定一个合适的目标。 此外，肖金成表示，在转变经济增长方式、财政投入、进出口、民生问题、包括房地产的局面，相较十二五时期都已经发生了较大变化。 国家行政学院教授竹立家则对21世纪经济报道记者表示，以往的中长期规划会侧重于经济，但十三五规划中经济已经设定目标问题不大，更要侧重于社会，且社会指标对地方压力大，例如社会安全、公共服务、教育医疗卫生、民营企业发展等，都属于民生的范围。 作为上海“十三五”规划前期研究第一批重大课题“‘十三五’上海深化经济体制重点领域改革的关键举措研究”的牵头人，上海社科院世界经济研究所副所长权衡则以上海为例，他对21世纪经济报道记者表示，在新常态下，上海要能够引领新常态的发展，率先在新常态下进行经济再定位。 如何“做深做实”？ 作为全国改革的“试验田”，上海“十三五”规划编制也颇受关注。在如何将规划“做深做实”上，上海有着自己的要求。 21世纪经济报道了解到，在编制“十三五”规划时，上海已经对纽约、新加坡等国际先行城市的中长期规划进行了学习借鉴，此外，上海还多次赴国家发改委进行沟通交流，并前往江苏、浙江、广东和深圳调研学习。 一位了解上海十三五规划编制情况的知情人士对21世纪经济报道记者说，十三五规划是一份需要创新的规划，规划的创新需要坚持问题导向、需求导向和战略导向，在规划体系、规划内容和表现形式等方面进行探索，使得十三五规划符合时代的要求和经济社会发展的新要求。 上述人士提到，上海在对十三五规划进行创新的过程中，需要注意避免规划体系庞大，功能定位不清晰；内容面面俱到，但部分内容可操作性较差；指标设计不科学，部分指标偏差较大；编制方法不完善，课题质量和公众参与度不高等方面的问题。 权衡对21世纪经济报道记者表示，对上海而言，整个十三五规划，要突出由原来的注重城市功能定位形态的建设，转到创新的动力上去，城市发展动力结构的转换，尤其是现在怎么样让创新驱动体现在十三五的各个方面，作为抓手和推动力。穿心主要面临问题的创新动力不足，老的动力衰竭，新的动力还没出现。 权衡说，对上海而言，十三五规划的重中之重是寻找经济社会发展的内在动力。同时，十三五期间可能会面临一个全新的投资贸易规则，在自贸区这一块，包括国际上的一些自贸区的谈判可能会加快，必须加快与国际通行规则的对接。按照国际上一些通行的规则，来倒逼我们国内的一些改革，十三五主要还是要强调更加与国际接轨，特别是在规则上、体制上与国际接轨。这可能是上海的十三五规划和全国其他地区的不同之处。 目标与思路变迁 在此情况下，地方的思路需要进行哪些转变？ 国务院研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军告诉21世纪经济报道记者，与过去相比，地方政府在“十三五”规划上要有新的思路，具体而言，要认清新常态下的新形势；找准发挥特色优势的新定位；确定提高质量、民生、绿色目标比重新目标；明确强调市场协调渐进新思路；拓展优化空间布局；发展新产业；塑造改革创新转型的新动力；形成绿色低碳循环的新环境。 李佐军对21世纪经济报道记者解释称，结构在优化，动力要升级，地方在编制十三五规划时，要适应这一新的常态，来实现地方的规划。同时，地方也要根据自己实际情况，例如工业化、城市化已经进入到某些特定的阶段，或者资源、环境的约束可能面临新的情况，要根据这些特征综合考虑“十三五”规划。 竹立家则表示，地方在编制“十三五”规划中要避免产生路径依赖的思想，要认识到“十八大”以后中国的发展战略已经发生了较大的变化，特别要按照小康社会的目标来规划我们的十三五规划。尤其要注意的是，不能再采用此前“十一五”、“十二五”规划的思路。 权衡则认为，新的发展思路并不是全部GDP 的调低，这有一刀切的嫌疑。还是要实事求是，高质量高效益的GDP，有利于促进就业、有利于带来收入增长的GDP我们还是要的，而且这是一切发展的基础，要在转型和改革方面创造更高更优的GDP的条件上做足文章，那这样的话GDP高一点也没有问题。新常态并不是GDP就一定要下来，而是强调有质量的GDP。 地方面临考验 转变思路，对地方政府而言是一大挑战。 李佐军对21世纪经济报道记者表示，“十三五”对地方官员而言，一个是以前要考虑GDP的增长，对干部的考核这些强调的比较多，但是现在中央的考核导向主要是强调质量效益，强调健康可持续，不鼓励攀比竞赛和过高的增长，这一点甚至对地方官员来说压力是有所减轻的。 不过，李佐军强调，更大的压力是提高效益提高质量，要去搞改革转型和创新，这方面以前地方不太熟悉。 实际上，地方进行“十三五”规划编制和研究的相关人士认为，地方十三五规划仍存在不少难点，部分领域需要国家的指导。 武汉大学经济与管理学院教授吴传清目前承接几个县市区的规划编制工作，他告诉21世纪经济报道记者，目前地方编制“十三五”规划仍有不少难点，国家发改委此前下发了《关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》，其中提到，“要科学谋划总体布局，合理确定城镇、农业、生态三类空间比例，构建空间开发格局”。这是前所未有的。要把新型工业化、新型城镇化、农业现代化装入这个空间布局里。而如何进行空间布局，需要国家层面进行技术的指导。 此外，吴传清说，规划的内容与以往也不一样了，一是全面建成小康社会，还有两个是全面深化改革。全面建设小康社会实际上涉及到经济建设、政治建设、文化建设、生态文明建设等相关内容，需要考虑深化改革如何落实进去。 安徽经济研究院区域研究所所长徐振宇则对21世纪经济报道记者表示，他目前在进行“十三五”规划的相关调研，感觉难点主要集中在经济领域。 徐振宇称，与生态、民生等方面的内容不同，经济层面的规划目前遇到转变增长方式，但国家的政策并没有完全明朗的问题。大的思路肯定是创新、转型、改革，但是关于支持创新的政策到底是什么，到底对经济增长方式放缓可以容忍到怎样的程度，这都需要把握和研究。 在空间布局层面，徐振宇则认为，“多规合一”目前并不是最难的问题，在十三五规划编制过程中是可以解决的。 吴传清还强调说，规划的权威性也提到了前所未有的高度。对领导干部的考核中有一条，要注重发展思路和发展规划的延续性，要“一张蓝图干到底”。 竹立家则表示，这届政府强调执行力，定十三五规划绝不是做一个样子，政府的执政风格肯定对地方官员十三五规划造成压力。 区域新格局 肖金成对21世纪经济报道记者强调，十三五规划在区域发展上应更注重“统筹”。 肖金成说，政府工作报告提出的三大支撑带较为具体，要有统筹和协调、轴带引领的思路，未来要素会向三大支撑带聚集，会有更大的发展机遇。 肖金成说，在京津冀方面，协同发展的进程将会加快。京津冀可以建设区域经济共同体，在竞争与合作中实现互利共赢。 目前，这一区域在发展条件上已经具备良好产业基础，但都面临着产业结构调整的任务，京津承担着率领京津冀参与全球化竞争、提升产业分工层次与竞争能力的任务，河北各市则要通过重点优势产业尤其是制造业的发展，加快工业化和城镇化步伐，大幅度缩小与京津的经济差距。 此外，在长江经济带方面，肖金成认为，对长江经济带中上游而言，应促进空间布局合理化，保护中上游区域的生态环境。长江经济带可以考虑发挥城市群的集聚力和辐射力，加强各种运输方式有机衔接，完善综合交通运输体系，促进陆海双向开放。 此外，肖金成还强调，在“珠江-西江经济带”上，应构建区域联动发展新格局，打造中国经济新的支撑带，并促进与周边国家的合作。（编辑：孙小林。对此文有任何意见或建议请联系liudong1@21cbh.com，huxx@21cbh.com，sunxl@21cbh.com） |
